Правила ЄС стосовно державних закупівель, які мають бути застосовані в Україні

75
Проаналізуймо цілі законодавства про закупівлі та деякі важливі європейські закупівельні тенденції з питань регулювання системи державних закупівель, які матимуть неабияке значення в процесі подальшої гармонізації українського законодавства із європейськими стандартами у найближчі роки.

Директиви ЄС стосовно державних закупівель, зокрема, зобов’язують державний сектор проводити закупівлі на конкурсній основі, застосовуючи прозорі процедури. Для цього вони включають положення, що стосуються:

  • вимог щодо публікації інформації про закупівлі,
  • різних конкурсних процедур для різних видів договорів,
  • вимог щодо типів критеріїв і специфікацій, які використовуватимуться в процесі державних закупівель,
  • вимог до установ і процедур, які б забезпечили можливість розгляду присуджених контрактів (механізм подання скарг).

Директиви ЄС поширюються тільки на договори вище певного рівня вартості, переважно тому, що саме такі договори становлять інтерес у контексті міжнародної торгівлі. Адже основною метою директив є сприяння такій торгівлі, а не регулювання державних контрактів у цілому. Однак це не означає, що директиви надають національному законодавству повну свободу в присудженні контрактів нижче порогової вартості.

Порогові контракти

Прецедентне право Суду ЄС показує, що певні принципи права ЄС застосовують до всіх державних контрактів. Так, для договорів про державні закупівлі, вартість яких нижча від зазначеної в директивах, обов’язковим є оприлюднення наміру укласти договір про закупівлі і використання об’єктивних і попередньо оголошених критеріїв. Однак прецедентне право CJEU також демонструє, що існують договори, на які законодавство ЄС не поширюється, — переважно через їх невелику вартість. Припускається, що вони не становитимуть інтерес для постачальників з інших країн — членів ЄС.

Прецедентний характер рішень Суду ЄС щодо державних закупівель підкреслює тісний зв’язок між директивами та європейською інтеграцією. Також зрозуміло, що директиви не надають повної правової свободи регулювання державних контрактів нижче порогових рівнів для національного законодавства. З другого боку, очевидно, що до менших контрактів можуть бути застосовані більш гнучкі процедури.

З огляду на це, багато країн — членів ЄС запровадили особливі процедури для контрактів меншої вартості, які є більш гнучкими, наприклад, щодо термінів і вимог до документації.

Постає питання існування межі, нижче за яку правила не застосовують.

Як зазначалося вище, вартість деяких контрактів є такою низькою, що вони ніколи не будуть підпорядковані дії директив або принципів прецедентного права Суду ЄС, які охоплюють контракти нижче від рівня порогів. Однак у більшості країн існують вимоги щодо належного управління державними фінансами, які запобігають випадкам очевидного фаворитизму і корупції та покривають навіть найменші контракти.

Суб’єкти, на яких поширюється дія директив ЄС

Ще однією характерною рисою директив ЄС є їх застосування з погляду замовника або постачальника. До прийняття змін до Закону про держзакупівлі українське законодавство застосовували відповідно до джерела фінансування закупівельного контракту. Це означало, зокрема, що державні підприємства були підпорядковані дії закону.

Для порівняння: дія директив ЄС про державні закупівлі поширюється на органи державної влади та інших учасників державного сектору. Має значення саме мета діяльності суб’єкта. Для цього директиви ЄС розрізняють діяльність на комерційній основі та діяльність задля забезпечення суспільних потреб. Так, якщо суб’єкт комерційно орієнтований, то потреби в застосуванні правил закупівель не буде, адже в цьому випадку він, як правило, зацікавлений у тому, щоб отримати кращу якість за нижчу ціну.

І хоча інколи важко розрізнити суб’єкт за його діяльністю, важливо не те, чи фінансується він державою, а те, чи регулюють підприємство органи державної влади. Адже бюджетні кошти залучені в більшості випадків. Враховуючи мету створення підприємства — задоволення суспільних потреб чи комерційний інтерес — ані державні, ані приватні підприємства не підпорядковуються нормам ЄС.

Проте жодне правило не обходиться без винятків. Існують особливості закупівель для підприємств, що працюють у комунальному господарстві, таких як енергозабезпечення, тепло- та водопостачання, транспорт. У різних країнах регулювання закупівель підприємств, що працюють у зазначених галузях, відбувається по-різному: наприклад, щодо залучення приватного бізнесу. Проте чітко встановлено, що саме державний сектор має гарантувати доступність, стабільність та надійність послуг населенню.

Приватизовані підприємства часто опиняються в становищі монополістів на певній території і тому виходять за межі нормальної конкуренції. Аутсорсинг і монополія, що, як правило, базуються на виняткових або спеціальних правах, наданих відповідними державними органами, формують особливу лояльність щодо державного сектору і впливають на поведінку всього ринку. Саме з цих причин у директивах ЄС до сфери дії правил про публічні закупівлі віднесено як державні, так і приватні підприємства з особливими і винятковими правами, хоча ці правила і можуть бути більш гнучкими.

Зважаючи на особливі правила державних закупівель компаніями-операторами комунальних послуг, виникла потреба ввести правове поняття спеціальних та виняткових прав. Воно є частиною правової концепції ЄС і, по суті, є концесією. У такому випадку певне підприємство отримує привілеї, недоступні для інших підприємств. Зовсім інша справа, коли переваги надають у результаті конкурентного процесу, відкритого для інших підприємств. Переможець не отримує особливих пільг, тому директиви позбавляють такі випадки спеціальних та виняткових прав.

Технічна специфікація

Третя особливість стосується вимог директив ЄС щодо технічної специфікації — опису вимог до того, що має бути виконано згідно з договором про державні закупівлі. Технічна специфікація є важливим елементом тендерної документації, яка надається учасникам тендеру і на основі яких вони готують свої пропозиції. Очевидно, що такі специфікації мають бути об’єктивними, тобто не надавати переваг жодному з учасників і бути однаково зрозумілими для всіх заявників. Тільки тоді пропозиції будуть конкурентними, придатними для порівняння та оцінки і, як наслідок, релевантними.

Директиви ЄС вимагають, щоб закупівельні організації використовували технічні специфікації, засновані на європейських чи міжнародних стандартах. Метою цього є забезпечення високого ступеня відповідності пропозиції заявника інтересам ринку, зокрема міжнародного. Для зручності і заохочення до участі заявники також можуть використовувати у своїх пропозиціях альтернативні стандарти за умови, що їх відповідність європейським/міжнародним нормам може бути задокументована.

Можливі також ситуації, коли замість конкретного технічного рішення в закупівельному договорі описано проблему, яку потрібно вирішити, і бажані результати. У цих випадках учасники торгів мають можливість використати свій інноваційний потенціал та технічні ноу-хау для розробки оптимального підходу.

З цих причин допускається використання функціональних та експлуатаційних вимог як альтернативи технічним специфікаціям в звичному вигляді. У такому випадку тендерні пропозиції з різним технічним підходом оцінюють з точки зору заявленого результату. Під час розробки критеріїв оцінювання, звичайно, слід врахувати, що такі критерії не мають вказувати на певне технічне рішення.

Критерії оцінювання пропозицій

Ще одна, четверта, властивість стосується критеріїв визначення кращої пропозиції. Українське законодавство передбачає оцінку вартості пропозиції як основного критерію для визначення переможця, що в умовах невизначеності часто використовують і як єдине мірило через його відносну об’єктивність і простоту.

Директиви ЄС окреслюють абсолютно інший підхід: ефективна конкуренція можлива, якщо в її основу закладено оцінку групи показників, таких як функціональність, економічність, післяпродажне обслуговування, та інших якісних аспектів, а не лише ціни.

Дехто стверджує, що використання якісних критеріїв автоматично призводить до зловживань. Дійсно, існує такий ризик, якщо якісні критерії сформульовано в дуже загальному вигляді (наприклад, використання таких абстрактних термінів, як «якість», «функціональність» тощо). У таких випадках закупівельник залишає занадто велику дискрецію в прийнятті остаточного рішення. Крім цього, за відсутності чітких вимог результатом торгів цілком може виявитися, що пропозиції насправді не порівнянні, оскільки, наприклад, учасники зрозуміли такий термін, як «функціональність», абсолютно по-різному. Існує безліч прикладів оскарження (і навіть анулювання) результатів тендерів країн-членів ЄС через використання критеріїв, які були занадто розпливчастими.

Це пояснює, для чого потрібно використовувати більш визначені критерії, і це не обов’язково потребує особливих технічних знань. Наприклад, у випадку придбання принтерів доцільно розглядати не лише ціновий фактор. Адже найдешевший принтер може стати найдорожчим рішенням у довгостроковій перспективі через вищі ціни на картриджі. У цьому випадку доречним якісним критерієм, крім ціни принтера, може бути ресурс картриджа (тобто кількість сторінок, яку можна ним роздрукувати) та його ціна.

Проте тут можуть виникнути певні проблеми, коли одним із параметрів оцінки є екологічна ефективність і потрібно визначити пропозицію, яка матиме мінімальний вплив на навколишнє середо­вище. У прикладі закупівлі принтерів можна визначити такі екологічні критерії, як показник споживання енергії, можливість вторинної переробки і склад тонера (вони не мають містити токсичних металів, таких як ртуть, кадмій, свинець або нікель тощо). За останні роки в ЄС було виконано чималу роботу з визначення критеріїв так званих зелених закупівель та експлуатаційних вимог для використання організаціями, політика закупівель яких включає екологічні цілі.

Охорона навколишнього середовища та інші принципи

Інша особливість закупівель ЄС, на яку варто звернути увагу, — їх використання як інструмента для реалізації екологічних та інших політик, таких як охорона праці.

Оскільки основна мета регулювання державних закупівель полягає в тому, щоб зобов’язати державний сектор поводити їх в комерційно ефективний спосіб, може виникнути запитання, чи додаткові політики не спотворюватимуть первинної мети. Певною мірою можна стверджувати, що «зелені» закупівлі насправді мають ключове значення. Прецедентне право ЄС налічує безліч прикладів, коли вимоги до систем екологічного управління (наприклад, про викиди, енергозберігання та вторинну переробку) були включені до основних вимог у процесі державних закупівель.

Після реформи 2014 року до директив внесено уточнення про те, як екологічні вимоги можуть бути включені до процесу закупівель, не тільки на етапі вибору постачальника, але й на інших його етапах (у т. ч. попередньої кваліфікації, технічних специфікацій і договірних вимог до продуктивності), не створюючи перешкод для торгівлі.

Стін Бруун-Нільсен,
міжнародний консультант з питань реформування державних закупівель, Данія



Ваша персональна добірка.

    Підписка на статті

    Підпишіться на розсилку, аби не прогавити жодної важливої та цікавої статті. Це БЕЗПЛАТНО. З нашою допомогою працювати легше!

    Освітні заходи

    Освітні заходи

    Отримайте нові знання

    Взяти участь

    Інтернет-магазин

    Скористайтеся найбільш вигідними пропозиціями

    Скористайтеся найбільш вигідними пропозиціями з передплати і станьте читачем тижневика «Головбух:БЮДЖЕТ» та журналів «Головбух: Праця та зарплата» і «Держзакупівлі» просто зараз

    Живе спілкування з редакцією












    © Головбух: Бюджет, 2017. Усі права захищено
    Повне або часткове копіювання будь-яких матеріалів порталу, цитування, публікація їх анотованих оглядів допускаються лише з письмового дозволу редакції порталу

    Тижневик «Головбух: Бюджет», свідоцтво про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації КВ № 14859-3830Р від 29.01.2009

    Журнал «Держзакупівлі», свідоцтво про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації КВ № 18739-7539Р від 14.02.2012

    Журнал «Головбух: праця та зарплата», свідоцтво про державну реєстрацію друкованого засобу масової інформації КВ № 14961-3933 ПР від 05.03.2009

    
    • Ми в соцмережах
    Коте теж здивований, але…


    він знає, що зареєструється і скачає файли.
    57 секунд на реєстрацію – і Ви теж зможете скачувати необхідні документи, форми, зразки тощо



    У мене є пароль
    нагадати
    Пароль надіслано на пошту
    Ввести
    Я тут вперше
    на реєстрацію знадобиться лише 57 секунд
    Введіть ел. пошту або логін
    Неправильний логін або пароль
    Неправильний пароль
    Введіть пароль
    Oops!.. Але публікацію можуть бачити лише зареєстровані користувачі



    Приділіть лише 57 секунд реєстрації – і читатимете статті, актуальні запитання та відповіді на них


    У мене є пароль
    нагадати
    Пароль надіслано на пошту
    Ввести
    Я тут вперше
    на реєстрацію знадобиться лише 57 секунд
    Введіть ел. пошту або логін
    Неправильний логін або пароль
    Неправильний пароль
    Введіть пароль